सङ्क्रमणकालीन न्यायः विधेयक–समीक्षा
प्रस्तावित विद्युत् ऐन, २०६५ स्थापना गर्न बनेको विधेयक
विद्युत् ऐन, २०६५ को मस्यौदा, विद्युत् ऐन २०४९ लाई विस्थापित गर्ने उद्देश्यले तयार गरिएको हो । यो ऐनले विद्युत् सम्बन्धी कानुनको एकीकरण गर्ने उद्देश्य राखेको भन्ने कुरा प्रस्तावनामा उल्लेख गरिएको भए तापनि मस्यौदाको विषयवस्तुले भने त्यस्तो आभास दिँदैन । एकीकरणको तात्पर्य छरिएर रहेका विभिन्न कानुनहरूलाई विस्थापित गरी एउटै ऐन निर्माण गर्नु हुन्छ । तर यो विधेयकले हाल कायम रहेको विद्युत् ऐनलाई मात्र विस्थापित गर्ने कुरा उल्लेख गरेको छ ।
अर्कोतर्फ; यो विधेयकले विद्युत् क्षेत्रको नियमनका लागि दफा २(ग) मा प्रचलित कानुन बमोजिम स्थापित विद्युत् नियमन आयोगको कल्पना गरेको छ । हालसम्म त्यस्तो नियमन आयोगको स्थापना गर्ने कानुन निर्माण भएको छैन । त्यसका लागि विधायिकाद्वारा निर्मित छुट्टै कानुनको अपरिहार्यता यस विधेकयले सिर्जना गरेको छ । प्रस्तुत विधेयकको दफा १६ (राष्ट्रिय ग्रिड); दफा १७ (ग्रिडमा आबद्धता); दफा १८ (विद्युत् खरिद बिक्री); दफा १९ (विद्युत् खरिद प्रक्रिया); दफा २२ (महसुल निर्धारण), दफा २४ (विद्युत्को गुणस्तर र आपूर्ति); दफा ६० (जाँचबुझ र निरीक्षण), दफा ६२ (आयव्ययको वार्षिक प्रतिवेदन), दफा ६४ (वितरण तोक्ने जिम्मेवारी) र अनुसूचीको द्रष्टव्य २ को (विद्युत् उत्पादन आम्दानी निर्धारण) सम्बन्धी व्यवस्थामा मुख्य भूमिका नियमन आयोगको नै रहेको छ । यसरी नियमन आयोगको अभावमा यो विधेयक प्रभावकारी रूपमा लागू नै हुन नसक्ने अवस्थामा त्यस्तो आयोग सम्बन्धी प्रावधान यसकै एउटा परिच्छेदमा नराखी छुट्टै कानुनको परिकल्पना गर्नु ले यो विधेयकको तर्जुमा विद्युत्को विकास , सञ्चालन र नियमन सम्बन्धी व्यवस्थाको एकीकरणका लागि भएको भनी विश्वास गर्न मिल्दैन ।
विधेयक कानुनको रूपमा लागू भएको अवस्थामा देखि ने सम्भाव्य परिणाम
यो विधेयक कानुनको रूपमा पारित भएको अवस्थामा यसले विद्युत् उत्पादन, प्रसारण, वितरण र व्यापारको क्षेत्रमा विद्यमान अवस्थामा खासै प्रभावकारी परिवर्तन ल्याउने देखिँदैन । यो विधेयक पारित भएको अवस्थामा त्यसले यथास्थितिको अनवरतता र समयले ल्याउने स्वाभाविक परिवर्तन बाहेक कुनै विशेष परिवर्तन ल्याउन सकिने अवस्था छैन । स्वयं नेपाल सरकारले विद्युत् ऊर्जा सङ्कट निवारण ऐन, २०६७ (प्रस्तावित) को मस्यौदा गरेर पनि यो निष्कर्षको पुष्टि गरेको छ । यसै गरी उक्त विधेयकले नियमन र एकीकरणको उल्लेख एकातिर गरेको छ भने अर्कोतिर बहुनियामकको व्यवस्था गरेको छ । दफा २ को (ग) मा नियामक आयोगको व्यवस्था गरेको छ । दफा ३, ४, ५, ६, १०, ११, १२, १३, ३८, ५२, मा तोकिएको अधिकारी को व्यवस्था छ जसले अनुमतिपत्र सम्बन्धी विभिन्न नियामक कामको साथसाथै दफा ५२ बमोजिम सजाय समेत दिने अधिकार राख्दछन् । त्यसै गरी दफा १६, १७, १८, १९, २२, २४, ६०, ६२, ६४, अनुसूची १ मा भने विभिन्न नियामक अधिकार दफा २ (ग) मा परिभाषित नियामक आयोगलाई दिएको छ ।
मस्यौदा विधेयकको दफा ६ मा, नेपाल सरकारको विद्युत् विभाग र जलस्रोत मन्त्रालयले अनुमतिपत्र दिने व्यवस्था गरिएको छ । यसरी चारवटा नियामक अर्थात् बहुनियामकको व्यवस्था विधेयकले गरेको छ ।
प्रस्तावित विधेयकमा प्रत्यायोजित विधायनको आवश्यकता सामयिक रूपमा निरन्तर परिवर्तन गरिरहनु पर्ने विषयमा बाहेक अन्य विषयहरूमा यथासम्भव ऐनले नै स्पष्ट पार्नु उपयुक्त हुन्छ । अझ् प्रत्यायोजित विधायनहरूको संसदीय पुनरावलोकन र अनुगमनको प्रभावकारी इतिहास नभएको नेपाल जस्तो राष्ट्रको लागि यो झनै महत्वपूर्ण हुन्छ । तर यस विधेयकले क्रमशः दफा ३, ४, ४(७), ५, ६, ९, १०, ११, १२, १७, ४१, ४४, ४७, ४९ र दफा ६१ को सन्दर्भमा नियम नबनाई ऐनकै कार्यान्वयन हुन नसक्ने अवस्था सिर्जना गरेको छ ।
स्वविवेकीय अधिकारः सुशासनको अभाव र प्रशासकीय मूल्य–मान्यताको ह्रास भएका राष्ट्रहरूमा विकास निर्माणका कार्यहरूको प्रसङ्गमा स्वविवेकीय अधिकारको खैरो क्षेत्र राख्नुभन्दा ‘हुने’ र ‘नहुने’ कुरा को स्पष्ट मापदण्ड निर्धारण गर्नु उपयुक्त हुन्छ । विद्यमान विद्युत् ऐनको दफा ४ मा प्रक्रिया पुगेको आवेदकलाई ‘अनुमतिपत्र दिनुपर्ने’ व्यवस्था गरिनुपर्छ, ‘दिन सक्ने होइन ।’ अनुमतिपत्र दिने कुरा लाई स्वविवेकीय बनाउनुभन्दा अनुमतिपत्र पाउने र नपाउने स्पष्ट अवस्थाको निर्धारण गर्नु उपयुक्त हुन्छ । अन्यथा स्वविवेक प्रयोग गर्ने नाउँमा अपारदर्शिता र अख्तियारको दुरुपयोग र भ्रष्टाचारको सम्भावना झन् बढ्न सक्छ । त्यसै गरी दफा १० मा अनुमतिपत्रको अवधि थप गर्ने सम्बन्धमा, दफा ११ मा नवीकरण गर्ने सम्बन्धमा, दफा १३ बमोजिम अनुमतिपत्र खारेज गर्ने जस्ता विषयमा तोकिएको अधिकारी लाई स्वविवेक प्रदान गरिएको छ । यस्तो अस्पष्ट र आत्मगत आधारमा निर्णय गर्न सक्ने सम्भावना भन्दा स्पष्ट रूपमा निर्धारित मापदण्डको आधारमा कुन परिस्थितिमा हुने कुन परिस्थितिमा नहुने भन्ने कुरा को स्पष्ट व्यवस्था गरिनु उपयुक्त हुन्छ ।
परिमार्जनका लागि टिप्पणी र सुझाव
१. प्रस्तुत विधेयकका विभिन्न दफा र प्रावधानहरूको कार्यान्वयनका निम्ति विद्युत् नियमन आयोगको अपरिहार्यता देखि एको र सोको अभावमा प्रस्तावित विधेयक आफैं अपूर्ण र प्रभावहीन हुने भएको हुनाले प्रस्तावित मस्यौदामा नै नियमन आयोग सम्बन्धी एउटा थप परिच्छेद समावेश गरी त्यसमा नै नियमन आयोगको स्थापना सम्बन्धी व्यवस्था गर्नु उचित हुने देखिन्छ । भारतकै सन्दर्भमा हेर्ने हो भने पनि केन्द्रीय विद्युत् प्राधिकरण, केन्द्रीय नियामक आयोग, प्रान्तीय नियामक आयोग र उपयुक्त आयोग ९ब्उउचयउचष्बतभ ऋयmmष्ककष्यल० को स्थापनाको व्यवस्था विद्युत् ऐन, २००३ को परिच्छेद ९ र १० मा गरिएको छ ।
२. दफा ६ मा अनुमतिपत्र दिने व्यवस्थाको सम्बन्धमा जडित क्षमताको आधारमा वर्गीकरण गरी २५ मेगावाटसम्मको भए विद्युत् विकास विभागका महानिर्देशकले र सोभन्दा माथिको भए जलस्रोत मन्त्रालयका सचिवले अनुमति दिने व्यवस्था गरिएको छ । अन्तरिम संविधानले नेपाललाई संघीय संरचनाको भएको उद्घोष गरिसकेको र आगामी संविधानमा समेत नेपालको शासकीय स्वरुप संघीय ढाँचाको हुने निश्चित भइसकेको अवस्थामा केन्द्र सरकार, राज्य सरकार र स्थानीय निकायको अधिकारको सीमा निर्धारण अनुमतिपत्रको सन्दर्भमा गरिनुपर्ने ।
३. दफा ७ को १ मा भएको बन्देजको औचित्य स्पष्ट छैन । अन्य कानुनले कुनै क्षेत्रको व्यवसाय कारोबारको एकाधिकारको सीमा निर्धारण गर्ने व्यवस्था गरेकोमा बाहेक एकै व्यक्तिलाई एकभन्दा बढी प्रकारको अनुमतिपत्रको इजाजत दिने व्यवस्थामा रोक लगाउनु उपयुक्त हुँदैन । राष्ट्रमा संरचनागत रूपमा देखि एको कुनै नीतिगत त्रुटिको कारणबाट ऐन नै त्रुटिपूर्ण बनाउनु उचित हुँदैन । प्रसारण, वितरण र व्यापार परस्पर जोडिएको विषय हुनाले प्रसारणको अनुमति हुनेले वितरणमा र वितरणको अनुमति हुनेले व्यापारको अनुमतिपत्रमा प्राथमिकता पाउने व्यवस्था उचित हुन्छ ।
४. दफा १० को उपदफा (१), (२) र (३) को व्यवस्थामा समायोजन छैन । उपदफा (१) ले १०० मेगावाटसम्मको आयोजनाको लागि सर्वेक्षण अनुमतिपत्रको शुरु अवधि १ वर्ष र उपदफा (२) ले थप गर्न सकिने अवधि ३ वर्ष राखेको छ । तर उपदफा (३) को प्रावधान हेर्दा ५ वर्षभन्दा बढी हुने छैन भनी उल्लेख गरिएको छ । अतः उपदफा (१) मा भएको ‘सामान्यतया’ भन्ने शब्दलाई हटाउनुपर्छ । उपदफा (३) लाई पूरै हटाउनुपर्छ ।
५. दफा १२ को व्यवस्थाले विद्युत् उत्पादनभन्दा पनि अनुमतिपत्रको व्यापारलाई प्रोत्साहित गर्ने भएको हुनाले यो दफा बमोजिम कुनै अनुमतिपत्र बिक्री गर्नु पूर्व सो अनुमति बमोजिम गर्नु पर्ने कार्यको ५० प्रतिशत कार्य पूरा गरिसकेको अवस्थामा मात्र बिक्री गर्नका लागि पूर्व स्वीकृति दिन सकिने व्यवस्था हुनुपर्ने ।
६. दफा १५ को व्यवस्था द्यइइत् ९द्यगष्मि इधल इउभचबतभ बलम त्चबलकाभच० को अवधारणामा आधारित रहेको छ । त्यसैले निश्चित प्रकृतिको परियोजनाको हकमा नेपाल सरकारले पूर्वाधार संरचनाको निर्माण तथा सञ्चालनमा निजी क्षेत्रको लगानी सम्बन्धी ऐन, २०६३ लागू हुने व्यवस्था गर्नु उपयुक्त हुने ।
७. दफा ३१ मा भएको प्रावधानको अर्थ संरक्षित क्षेत्रमा प्रसारण लाइन स्थापना गर्दा र पचास मेगावाटसम्म क्षमताको विद्युत् विकास र सञ्चालन गर्दा अनुमतिपत्र प्राप्त व्यक्तिले प्रारम्भिक वातावरणीय परीक्षण गराउनु पर्ने तर सोभन्दा ठूलाले गर्नु नपर्ने र संरक्षित क्षेत्रमा विद्युत् प्रसारण लाइन स्थापना गर्ने ले पनि त्यस्तो परीक्षण गर्नु नपर्ने भन्ने लाग्छ । यसबाट उन्मुक्ति दिन खोजिएकोमा बन्देज हुन पुगेको देखिन्छ ।
८. ३३(५) को व्यवस्थाले विस्थापित हुने व्यक्तिको हकमा घरजग्गाको मूल्य मात्र दिने व्यवस्था उपयुक्त नभएको ; त्यस्तो व्यक्तिको पेशा, रोजगारीमा परेको प्रभावको साथै उसलाई विस्थापनबाट पर्ने अन्य असरको पनि मूल्याङ्कन हुने व्यवस्था हुनुपर्ने ।
९. ३५(३) को व्यवस्थाको खासै महत्व देखिँदैन ।
१०. दफा ४७ मा राष्ट्रिय ग्रिडमा पहुँच नपुगेकोग्रामीण क्षेत्रमा नेपाल सरकारको स्वामित्वमा रहेको जलविद्युत्को व्यवस्थापनको जिम्मेवारी प्रचलित कानुन बमोजिमगठन भएको स्थानीय सहकारी संस्थालाई दिन सकिने भन्ने व्यवस्थाको दुरुपयोग हुन सक्छ । सामुदायिक वन उपभोक्ता समूहहरूमा देखि एको विकृति जलविद्युत् क्षेत्रमा पनि हुनसक्छ । यदि त्यसको उद्देश्य स्थानीय सहभागिताका साथै स्थानीय जनताले लाभ पाउन भन्ने रहेको हो भने उपभोक्ताहरूमध्ये कम्तीमा .... (निश्चित) प्रतिशत शेयरवाला रहेको सहकारी संस्था भनी सहकारी संस्थाको न्यूनतम योग्यता निर्धारण हुनुपर्छ ।
११. दफा ५० मा उल्लेख गरिएको कसुर र दफा ५२ मा भएको सजायको बीचमा तार्किक सम्बन्ध छैन । दफा ५० को (क) को कसुरको तुलनामा (ख) को कसुरमा ठूलो कैदको सजाय राखिएको छ । अनुमतिपत्र प्राप्त न गरी विद्युत् सर्वेक्षण, उत्पादन, प्रसारण र वितरण गर्ने लाई आर्थिक दण्डको व्यवस्था मात्र गरिएको छ भने संरचनामा प्रतिकूल असर पर्ने कार्य गर्ने , त्यस्तो कार्य गर्न उक्साउने लगायतलाई १० वर्षसम्म कैदको व्यवस्था गरिएको छ । (क) र (ग) को कसुरलाई नियामकले नियमित पार्ने कसुरको रूपमा लिइएको छ भने (ख) को कसुरलाई सरकारवादी अपराधको रूपमा व्यवस्थित गरिएको देखिन्छ । कुनै परियोजनाको सम्बन्धमा स्थानीय विरोधलाई रोक्ने उद्देश्यले निर्माण गरिएको यो अनुचित व्यवस्थामा परिवर्तन हुनुपर्छ । पुग्न गएको क्षतिको बिगोमा आधारित गरी सजायको व्यवस्था गरिनु उपयुक्त हुन्छ ।
१२. दफा ५५ को व्यवस्था अपारदर्शी छ । अन्यत्र ‘तोकिए बमोजिम’ भन्ने लगायतका आधार निर्धारण गर्ने व्यवस्था रहेको छ भने यस दफामा सरकारको पूर्ण स्वविवेकमा सम्झौता गरी सरकारले विद्युत् विकास तथा सञ्चालन गर्न/ गराउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ । यसमा सार्वजनिक सूचनाको माध्यमबाट प्रस्ताव आह्वान गरी, सार्वजनिक खरिद ऐनको प्रक्रिया पूरा गरी भन्ने वस्तुगत आधार थप गर्नु पर्छ ।
१३. दफा ४८ मा जि.वि.स., नगरपालिका रगा.वि.स.लाई मात्र सहयोगको व्यवस्था गरिएको छ । विद्युत् विकास का कार्यबाट विस्थापित हुने प्रायः आदिवासी जनजातिहरू हुने गरेकोमा त्यस्तो प्रत्यक्ष प्रभाव परेको समुदायको हकमा कुनै सहयोगको व्यवस्था न गरी स्थानीय निकायलाई मात्र सहयोग गर्ने व्यवस्था उचित नभएको धारणा केही सहभागीहरूको थियो । प्रभावकारी सङ्ख्यामा आदिवासी जनजातिहरू विस्थापित भएको अवस्थामा केवल पुनर्वासको व्यवस्था मात्र न गरी निजहरूको समुदाय रहेको क्षेत्रमा शिक्षा, स्वास्थ्य, रोजगारी जस्ता विषयमा समेत नियमित सहयोग विद्युत् उत्पादकले दिनुपर्ने व्यवस्था हुनुपर्ने धारणा केही सहभागीको थियो ।
८अधिवक्ता सतीशकृष्ण खरेलद्वारा नेपाल कन्स्टिट्युसन फाउण्डेसनका लागि तयार गरिएको यो अनुसन्धान तथा सुझाव पत्रलाई महिला, जनजाति, मधेशी, युवा तथा अन्य क्षेत्रका दबाब समूहहरूको इनपुटका आधारमा अन्तिम रुप दिइएको छ । यस सम्बन्धमा यो फाउण्डेसन राज कुमार पोखरेल, रत्नसंसार श्रेष्ठ, अमृता थापामगर, अमर जिबी घिमिरे, अजयमणि दीक्षित, रामशरण थपलिया, डा.गोपाल शिवाकोटी, भरतराजगौतम, कुलमान घिसिङ, जीतमान शेर्पा, रमेशप्रसाद धमला, रमेश कुमार घिमिरे, डिल्ली घिमिरे, फूलमतीदेवी राय, दिलीप खवास, डा. डम्बरबहादुर नेपाल, प्रशान्त तामाङ, अजय राउत, सुष्मा चौधरीलगायत फुर्पा तामाङ तथा डा. विपिन अधिकारी समेतप्रति आभार व्यक्त गर्द छ ।
यो अध्ययन एसिया फाउन्डेसनको सहयोगमा गरिएको हो तर यसमा व्यक्त विचार हरू सम्बद्ध लेखकका हुन् । तिनले फाउन्डेसनको विचार र दृष्टिकोणलाई प्रतिनिधित्व गर्दैनन् ।
