विधेयक समीक्षा

योगदानमूलक सामाजिक सुरक्षा कोषको स्थापना, सञ्चालन र व्यवस्थापन गर्न बनेको विधेयक, २०६८

नेपालको इतिहासमै पहिलो चोटि सन् १९४७ मा विराटनगर जुटमिल्सका श्रमिकले आफ्नो हकअधिकारको निम्ति आन्दोलन गरेका थिए । उक्त आन्दोलनका मुख्य माग— श्रमिकलाई दैनिक ८ घण्टा मात्र काममा लगाउनुपर्ने, खाना तथा लुगामा सहुलियत, ज्यालादर वृद्धि आदि थिए । तथापि, त्यतिबेला देखि धेरै पछि सम्म पनि नेपाली मजदूरहरूको संगठन शक्ति बलियो थिएन ।

सन् १९९० को जनआन्दोलनपश्चात् नेपाली श्रमिकहरूको हकअधिकारको पक्षमा नीतिगत रूपमा महत्वपूर्ण कार्य भएको देखिन्छ । सन् १९९० को संविधानले सं गठित हुने अधिकार प्रत्याभूत गरे पश्चात् नेपालमा खुला वातावरणमा ट्रेड युनियनहरूको विकास भएको पाइन्छ । श्रम ऐन, १९९२; बालश्रम निषेध ऐन, २०००; ट्रेड युनियन ऐन, १९९३; श्रम अदालत कार्यविधि नियमावली, १९९५ लाई यस क्षेत्रको विकास का निम्ति महत्वपूर्ण फड्कोको रूपमा लिन सकिन्छ । यी ऐन नियमहरू कार्यान्वयनका निम्ति श्रम अदालतको स्थापना, त्रिपक्षीय राष्ट्रिय सल्लाहकार बोर्ड, श्रम सम्बन्ध समितिकोगठन जस्ता संरचनाहरूको विकास लाई पनि उल्लेख्य मान्नुपर्छ ।

नेपाली श्रमिकहरूको हकअधिकार सुनिश्चित गर्ने तथा असल र समान शक्ति सम्बन्धमा आधारित श्रम सम्बन्ध स्थापना गर्ने वातावरण तय गर्न नेपालले अन्तर्राष्ट्रिय श्रम संगठनद्वारा पारित विभिन्न सन्धि—सम्झौताहरूमा पनि हस्ताक्षर तथा अनुमोदन गरेको छ ।

नेपालको अन्तरिम संविधान–२०६३ ले रोजगारी तथा सामाजिक सुरक्षा सम्बन्धी हकको प्रत्याभूति गरेको छ । अन्तरिम संविधानमा श्रम सम्बन्धी हक अन्तर्गत प्रत्येक कामदार र कर्मचारीलाई उचित श्रम अभ्यास को हक तथा कानूनमा व्यवस्था भए बमोजिम प्रत्येक कामदार र कर्मचारीलाई आ–आफ्ना हित रक्षाको निमित्त ट्रेड युनियन खोल्ने, सङ्गठित हुने र सामूहिक सौदाबाजीको हक हुने व्यवस्था पनि सुनिश्चित गरी श्रम शक्तिका लागि रोजगार तथा अन्य श्रम अभ्यास गर्ने अधिकारलाई मौलिक अधिकारको रूपमा स्वीकार गरिएको छ ।

श्रम ऐनले स्थायी श्रमिकहरूका निमित्त केही प्रावधानहरूको व्यवस्था गरेको छ । उदाहरणका लागि कल्याणकारी कोष, कुनै प्रतिष्ठानका कर्मचारी कामको सिलसिलामा दुर्घटना भएमा निजका परिवारलाई क्षतिपूर्तिको व्यवस्था, उपदान, सञ्चयकोष, औषधि उपचार, बिदा, बासस्थानको व्यवस्था, महिला कामदारका लागि सुत्केरी बिदा, बालबालिकाको लागि निश्चित सुविधासहितको छुट्टै कोठाको व्यवस्था, प्राथमिक स्वास्थ्योपचारको व्यवस्था, पचासभन्दा बढी कामदार एकै समयमा काम गर्ने प्रतिष्ठानमा विश्राम कोठाको व्यवस्था जस्ता प्रावधानहरू राखिएको छ । त्यसै गरी, सवारी तथा यातायात व्यवस्थापन ऐनले दुर्घटना बीमा जस्ता व्यवस्थाहरू गरेको पाइन्छ ।

रोजगारीजन्य जोखिमहरूलाई सम्बोधन गर्न सं गठित क्षेत्रका कामदारहरूको पारिश्रमिकमा १ प्रतिशत कर लगाई सामाजिक सुरक्षा कोषको व्यवस्थापन नेपाल सरकारले गर्दै आइरहेको छ । यद्यपि पहुँच र प्रभावकारिताको हिसाबले यो व्यवस्था अपर्याप्त रहँदै आएको छ । नेपालको ८१ प्रतिशत श्रमशक्ति कृषिमा अर्थात् अनौपचारिक क्षेत्रमा आधारित रहेको र हालसम्म पनि यस क्षेत्रमा संलग्न श्रमिकहरूका समस्या र आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्ने गरी ठोस नीति बनाई त्यसलाई संस्थागत गर्न सकिएको छैन । परिणामस्वरुप यस क्षेत्रका अधिकांश श्रमिकहरू राज्यको संरक्षणबाट वञ्चित छन् ।

माथिको पृष्ठभूमिमा औपचारिक तथा अनौपचारिक क्षेत्रका श्रमिकलाई आर्थिक योगदानको आधारमा सामाजिक सुरक्षा प्रदान गर्ने उद्देश्यले, योगदानमूलक सामाजिक सुरक्षा कोषको स्थापना, सञ्चालन र व्यवस्थापन गर्न बनेको विधेयक ल्याउने जुन तयारी भएको छ; यसलाई आफंैमा एक अत्यन्त महत्वपूर्ण कदमको रूपमा लिन सकिन्छ । नेपालमा अनौपचारिक क्षेत्र रोजगारीको अवसर सृजना गर्ने एक महत्वपूर्ण क्षेत्र तथा श्रम बजारको रूपमा विकास भइरहेको छ । तर श्रम ऐनले यस क्षेत्रको श्रम व्यवस्थापनलाई सम्बोधन गर्न तथा यस क्षेत्रलाई श्रम ऐनको क्षेत्राधिकारभित्र ल्याउन सकिरहेको छैन । परिणामतः ठूलो संख्यामा औपचारिक श्रम क्षेत्रभन्दा बाहिर रहेका श्रमिकहरूको श्रमको उचित मूल्याङ्कन र उनीहरूको श्रमअधिकारको उचित सुरक्षा हुनसकेको छैन । यस परिप्रेक्ष्यमा अनौपचारिक श्रम क्षेत्रलाई पनि योगदानमूलक सामाजिक सुरक्षा कोषको दायराभित्र ल्याउन यस विधेयकमार्फत भएको प्रयत्नलाई सकारात्मक रूपमा लिनुपर्ने हुन्छ ।

नेपालको श्रम बजारमा श्रमिकहरू रोजगारीको सुनिश्चितताको लागि लडिरहेको र रोजगारदाताहरू यसको विपरीत नियुक्ति तथा बर्खास्तीको अधिकार आफूहरूलाई हुनुपर्ने माग गरिरहेको भेटिन्छ । यो परिप्रेक्ष्यमा योगदानमूलक सामाजिक सुरक्षा सम्बन्धी कोषको अवधारणासहित आएको यस विधेयकले नेपालको वर्तमान श्रम विवादका महत्वपूर्ण सवालहरू सम्बोधन गर्न महत्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्ने अपेक्षा गर्न सकिन्छ ।

सुधार गर्नु पर्ने विषय
विधेयकको प्रस्तावना हेर्दा यो ऐन औपचारिक तथा अनौपचारिक श्रमिकहरूको सामाजिक सुरक्षा प्रत्याभूतिका निमित्त ल्याइएको देखिन्छ । यसले सामाजिक सुरक्षा चाहिने अन्य वर्ग, जस्तो विशेष अवस्थाका महिला, वृद्धवृद्धा, बालबालिका, अपाङ्गता भएका व्यक्तिहरूलाई समेटेको छैन; जसले यस ऐनको क्षेत्राधिकारलाई सीमित बनाएको छ ।
विधेयकले अनौपचारिक क्षेत्र तथा स्वरोजगार श्रमिकको समयसापेक्ष परिभाषा गर्न सकेको छैन । यसमा प्रष्टता ल्याउनु आवश्यक देखिन्छ ।

विधेयकको दफा १० ले व्यवस्थापन समितिको व्यवस्था गरेको छ । यसमा कार्यकारी निर्देशकको संयोजकत्वमा सबै सुरक्षा योजनाका प्रमुखहरू सदस्य रहेको सामाजिक सेवा व्यवस्थापन समिति रहनेछ भन्ने उल्लेख गरिएको छ । तर यो व्यवस्था प्रष्ट छैन । दफा ७ मा कोषको काम कारबाहीको सञ्चालन, रेखदेख र व्यवस्थापनको लागि सञ्चालक समितिको व्यवस्था गरी काम, कर्तव्य, अधिकार समेत तोकिसकेपछि पुनः व्यवस्थापन समितिको नाममा अर्को संरचना खडा गर्दा काम, कर्तव्यहरू दोहोरिने ९यखभचबिउ० भई व्यवहारमा काम गर्न असजिलो हुने सम्भावना रहन्छ । अतः कोषको आन्तरिक व्यवस्थापनका निमित्त कोषको सञ्चालक समितिले आवश्यकता अनुसार विभिन्न उपसमितिहरूगठन गर्न सक्ने व्यवस्था गर्दा संरचना बढी कार्यमुखी ९ागलअतष्यलब०ि हुनसक्छ ।

दफा ११ ले कार्यकारी निर्देशकको नियुक्तिको व्यवस्था गरेको छ तर नियुक्तिको व्यवस्थामा नयाँपन देखि ंदैन । कार्यकारी निर्देशकको नियुक्तिमा हुने राजनीतिकरणको सम्भावनालाई कसरी रोक्ने र हाल संस्थानहरूमा भइरहेको जस्तो राजनीतिक हस्तक्षेपबाट श्रमिकहरूको पसिनाबाट बन्ने यस कोषको व्यवस्थापनमा कसरी रोक लगाउन सकिन्छ भन्ने आधारमा यसलाई हेर्न आवश्यक छ ।

सञ्चालक समितिमा ट्रेड युनियनको अधिक सहभागिताले समस्या समाधान गर्ने हो कि बल्झ्निे हो भन्ने विषयमा पनि अझ् छलफल गर्नु आवश्यक देखिन्छ । सञ्चालक समितिकोगठन गर्दा लैङ्गिक तथा सामाजिक समावेशीकरणलाई सुनिश्चित गर्ने विषयलाई प्रष्टसँग ऐनमा व्यवस्था गर्नु आवश्यक देखिन्छ ।

दफा १६ ले कोषको लगानी कहाँ गर्ने भन्ने सम्बन्धमा व्यवस्था गरेको छ । कोषको रकम नाफामूलक क्षेत्रमा लगानी गर्ने विषयमा दुईमत हुँदैन तर यस दफाले लगानीका क्षेत्रहरू समेत तोकेको छ । यसमा घरजग्गा निर्माण र बहालमा दिने जस्ता क्षेत्रहरू नै तोकिएको छ जुन अहिलेको सन्दर्भमा हेर्ने हो भने एक जोखिमपूर्ण लगानीको क्षेत्र हो । अतः यसरी दफामै लगानीको क्षेत्र तोक्नेभन्दा पनि बजारको अवस्थाको मूल्याङ्कन प्रतिवेदनका आधारमा कानूनको परिधिभित्र रही लगानी गर्न सकिने भनी सारभूत व्यवस्था गरे मा आगामी दिनमा यस दफामा तोकिए देखि बाहेक अन्य क्षेत्रमा पनि लगानी गर्न सक्ने बाटो खुला हुन्छ ।

विधेयकको दफा २७ ले नेपाल सरकारका कर्मचारीको सूचीकरण सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । तर नेपाल सरकारका कर्मचारीहरूको पेन्सन तथा अन्य सुविधा सम्बन्धी व्यवस्थाको बीच कसरी समन्वय गर्ने भन्ने विषयमा ऐन मौन रहेको देखिन्छ । यसमा प्रष्ट हुनु आवश्यक देखिन्छ ।

विधेयकको दफा ३३ ले योगदान सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । यस अन्तर्गत योगदान न गरी सामाजिक सुरक्षा प्राप्त नहुने, योगदान जम्मा गर्ने , राजगारदाताले योगदान गर्नु पर्ने, योगदानको दर, योगदान सङ्कलन सम्बन्धी व्यवस्था लगायतका विषयलाई उल्लेख गरिएको छ । विधेयकले योगदान र दर तोक्दा श्रमिक संख्या, मुद्रास्फीति, कोषको आर्थिक अवस्था जस्ता विषयलाई आधार मानेको छ, तर सामाजिक न्याय तथा समतामूलक वितरण जस्ता आधारभूत सिद्धान्तहरूका बारेमा भन्ने ऐन मौन देखिन्छ ।

विधेयकको दफा ३७ ले सुरक्षा योजना सञ्चालन गर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसरी सुरक्षा योजना सञ्चालन गर्दा महिला श्रमिकहरूको आवश्यकताको पहिचान गरी योजना ल्याउने व्यवस्था थप गर्नु आवश्यक देखिन्छ ।

विधेयकको दफा ५२ ले यस ऐन सम्बन्धी मुद्दाको कारबाही र किनारा गर्न सामाजिक न्यायाधीकरण सम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । यस विधेयकका केही मस्यौदाकारहरूले यो आन्तरिक सुनुवाईको व्यवस्था गर्न आन्तरिक रूपमागठन हुने न्यायाधीकरण हो भनी भनेको अवस्था छ । यदि उक्त विषय सही हो भने पनि सो विषय विधेयकमा प्रष्टसित आएको अवस्था छैन । यसरी प्रष्ट व्यवस्था नभएको अवस्थामा श्रम ऐन अन्तर्गत श्रम अदालतकोगठन भइसकेको अवस्थामा यस ऐनको प्रयोजनका निमित्त छुट्टै सामाजिक न्यायाधीकरण सम्बन्धी व्यवस्थाको औचित्य छ कि छैन भन्ने विषयमा शायद थप छलफल को आवश्यकता रहन सक्दछ ।

विधेयकले अनौपचारिक क्षेत्रलाई समेट्ने विषय अत्यन्त महत्वपूर्ण र सकारात्मक व्यवस्थाको रूपमा माथि उल्लेख गरिएको भए तापनि अनौपचारिक क्षेत्रभित्र के–के पर्दछन् भन्ने विषय प्रष्ट नभएको कारणले यस कोषले अनौपचारिक क्षेत्रलाई कुन रूपमा समेट्ने हो र समेट्न सक्ने अवस्था रहन्छ/रहँदैन भन्ने बारेमा पनि व्यावहारिक हुन आवश्यक छ । औपचारिक क्षेत्रको सुरुआत गरी सोको अनुभवको आधारमा यसलाई अनौपचारिक क्षेत्रमा विस्तार गर्न सकिन्छ । सम्पूर्ण अनौपचारिक क्षेत्रलाई तत्काल समेट्न नसक्ने हो भने पनि अत्यन्त सीमान्तकृत, महिला, दलित र जनजाति/आदिवासिहरू बढी संलग्न रहेको अनौपचारिक क्षेत्रलाई यस ऐनको प्रयोजनको लागि प्राथमिकतामा ल्याइनुपर्दछ । यसले एकातिर सामाजिक न्यायको विषयलाई सम्बोधन गर्द छ भने अर्कोतिर उक्त वर्गलाई आर्थिक मूलधारमा ल्याई सामाजिक समावेशीकरणको मूल मर्मलाई सम्बोधन गर्न पनि मद्दत गर्द छ ।

विधेयकको दफा ६३ ले नेपाल सरकारले सामाजिक संरक्षण सम्बन्धी कार्यक्रम सञ्चालन गर्न कोषलाई अनुरोध गरे मा नेपाल सरकारबाट प्राप्त भएको कार्यनिर्देश तथा साधनस्रोतका आधारमा गर्ने छ भन्ने व्यवस्था गरेको छ । यस व्यवस्थाले गर्दा यस ऐनको क्षेत्राधिकार अन्य क्षेत्र अर्थात् लयलअयलतचष्दगतयचथ ागलम व्यवस्थापनमा समेत विस्तार हुनसक्ने सम्भावना देखिन्छ । तर यो ऐनको समग्र व्यवस्थालाई अध्ययन गर्दा यस ऐनको कअयउभ भित्र यी सबै विषय अटाउन सक्ने देखि ंदैन । यसका निमित्त यस ऐनले परिकल्पना गरेको संरचनाले धान्न पनि सक्दैन । यसका निमित्त छुट्टै बृहद् सामाजिक सुरक्षा ऐनको आवश्यकता पर्दछ ।

प्रस्तावित विधेयकको दफा ७५ ले नेपाल सरकारको दायित्व तोकेको छ । यस अन्तर्गत कुनै कारणले योगदानकर्ताहरूलाई सामाजिक सुरक्षा योजना बमोजिमको सुविधा उपलब्ध गराउन कोषमा भएको रकम अपर्याप्त भएमा सुरक्षा योजनालाई निरन्तरता दिने जिम्मेवारी नेपाल सरकारको हुनेछ भन्ने व्यवस्था गरेको छ । पहिलो कुरा त यो व्यवस्था अत्यन्त बृहद् देखिन्छ । कुनै पनि कारण भन्ने वाक्यांशले कोषमा जम्मा भएको रकम लगानी गर्दा घाटा भएमा वा कोषको उचित व्यवस्थापन नभएमा जस्ता थुप्रै कारणले हुन सक्दछन् । यसको जिम्मेवारी राज्यले लिंदै जान सक्दछ कि सक्दैन, राज्यको आर्थिक हैसियत त्यस्तो छ कि छैन भन्ने विषयमा अत्यन्त गम्भीर छलफल न गरी राज्यलाई यस्तो जिम्मेवारी र भार दिन मिल्दैन । अतः यो विषयमा गम्भीर छलफल हुन आवश्यक छ ।

यस ऐनले श्रम ऐनमा भएका व्यवस्थाहरूलाई कसरी समन्वय गर्ने भन्ने बारेमा पनि कहीं उल्लेख भएको छैन । यस ऐनले योगदानममूक सामाजिक सुरक्षा खास गरी श्रमिकलाई केन्द्रित गरी ल्याएको देखिन्छ यद्यपि यस ऐनमा प्रस्तावित केही दफाहरू विशेष गरी दफा ६३ जस्ता प्रावधानहरूले गर्दा यस ऐनको समग्र सैद्धान्तिक आधार विचलित हुन पुगेको हो कि भन्ने प्रतीत हुन्छ । त्यसकारण यो ऐन ल्याउनुको मूलभूत उद्देश्य भनेको योगदानमूलक सामाजिक सुरक्षा कोष नै हो भने आफूले लिएको सैद्धान्तिक आधारबाट विचलित नभई अगाडि बढ्नु आवश्यक देखिन्छ ।

अन्त्यमा यस विधेयकलाई निरपेक्ष रूपमा अगाडि बढाउनुभन्दा प्रस्तावित श्रम ऐन संशोधन विधेयक लगायत अन्य अन्तरसम्बन्धित विधेयकलाई पनि साथै अगाडि बढाउन आवश्यक देखिन्छ ।

*अधिवक्ता इन्दु तुलाधरद्वारा नेपाल कन्स्टिट्युसन फाउण्डेसनका लागि तयार गरिएको यो अनुसन्धान तथा सुझावपत्रलाई महिला, जनजाति, दलित, मधेशी, युवा तथा सम्बन्धित क्षेत्रका अन्य दबाब समूहहरूको इनपुटका आधारमा अन्तिम रुप दिइएको छ । यस सम्बन्धमा यो फाउण्डेसन लालबाबु पण्डित, लक्ष्मी परियार, श्याम विश्वकर्मा, विनित कुमार झ, उषा मल्ल पाठक, सीता गुरुङ, बिन्दा पाण्डे, प्रकाश स्नेही, महेश बराल, हरिनारायण यादव, रमेश बडाल, कमला विश्वकर्मा, भरतगौतम, नेत्रविक्रम थापा, तेज रावल, दिनेश त्रिपाठी,गणेशदत्त भट्ट आदि लगायत फुर्पा तामाङ तथा डा. विपिन अधिकारी समेत प्रति आभार व्यक्त गर्द छ ।

यो अध्ययन एसिया फाउन्डेसनको सहयोगमा गरिएको हो तर यसमा व्यक्त विचार हरू सम्बद्ध लेखकका हुन् । तिनले फाउन्डेसनको विचार र दृष्टिकोणलाई प्रतिनिधित्व गर्दैनन् ।