संघीय प्रणालीको औचित्य र विशेषता

सबै जाति, क्षेत्रमा समुदायको समानुपातिक हकहितको यकिन भएका खण्डमा मधेश मात्रै अलग एकाइका रूपमा रहनु हुँदैन । आज मधेश, पहाड, हिमाली सबै क्षेत्र मिली नेपाल बनेकोले एकअर्काका साधन-स्रोतको समुचित वितरण गरिनुपर्छ ।

दोस्रो जनआन्दोलन (२००६) क्रान्तिकारी प्रकृतिको छ । यसले पुराना राजनीतिक मान्यता, संस्थाप्रतिको दृष्टिकोण, लोकतन्त्रको सही व्याख्या र प्रयोगका निमित्त नयाँ सोचको खाँचो औंल्याएको छ । यसले राजनीतिक रूपमा शक्तिको स्रोतको परिवर्तन गरेको र संस्थागत हिसाबले पुराना धारणामा गुणात्मक परिवर्तन खोजेको छ । अतः राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक, क्षेत्रीयता र अन्य दृष्टिले नेपाली समाज को पूर्ण रुपान्तरण खोजेको छ । आजसम्म थिचिएर बसेका मुद्दा र जनचाहना एकाएक बाहिर आउँदा कतै ‘प्यान्डोरा बक्स’ (समस्यै समस्याको बाढी) खुलेको त होइन भन्ने भान परेको छ । यस परिवर्तनका मुख्य तत्व निम्न छन्ः

क. शक्तिको स्रोत नेपाली जनता;
ख. समावेशी लोकतन्त्र;
ग. राजतन्त्रको असान्दर्भिकता;
घ. संघीय प्रणाली र क्षेत्रीय सन्तुलन; र
ङ. सैद्धान्तिक मिलन र त्यसको सही रूपमा प्रयोग गरिने यन्त्र र शैलीको खोजी ।

यी त भए जनआन्दोलनले निर्दिष्ट गरेका विषय, जसको प्राप्ति र प्रयोगका लागि त्यही अनुसारको राजनीतिक संस्कार, संस्थागत परिपाटीको विकास , जनमुखी सामाजिक, आर्थिक कार्यक्रम र स्थायित्वको खोजी छ । यसै परिप्रेक्ष्यमा आज राज्यको पुनर्संरचनाको कुरा उठेको छ । किनभने २ सय ४० वर्ष परम्परावादी (रुढीवादी) संस्कार र संस्थामा भर परेर माथि भनिएका गहन विषयको प्रयोग हुन सक्तैन । यसैले नेपाली राज्यलाई सही रूपमा बदल्नु परयो र सबै जाति, क्षेत्र, वर्ग या लिङ्गको समानुपातिक प्रतिनिधित्व राज्यव्यवस्थामा हुन सक्नु परयो । पुनर्संरचनाको एक मुख्य पक्ष शक्ति र साधनको स्रोतको न्यायपूर्ण विभाजन गरी सबै क्षेत्र र वर्गबीच पु¥याई, गरिब, असहाय नेपालीलाई सबल पार्ने भएकाले काठमाडौं केन्द्रित शासन व्यवस्थालाई प्रत्येक क्षेत्रमुखी पार्न संघीय प्रणालीको आवश्यकता महसूस हुन गयो । २४० वर्षसम्म चल्दै आएको राज्यव्यवस्थाका लक्षण पत्तो लगाई तिनमा रुपान्तरण गर्ने कुरा को खोजी संघीय प्रणाली पनि हो । नेपालको भौगोलिक, क्षेत्रीय, सामाजिक बनोट र जनआकाङ्क्षाले गर्दा संघीय ढाँचा आवश्यक भएको छ । किनभने नेपालको एकात्मक व्यवस्था निम्न कारणले असफल भयोः

क. आजसम्म चलेको व्यवस्था समावेशी हुन सकेन;
ख. ऐतिहासिक रूपमा अति केन्द्रीकृत शासन प्रणाली भएको र अन्य क्षेत्र र समुदाय स्वतः शक्ति र साधन/स्रोतबाट विमुख भएको ;
ग. चुनावमा सीमित लोकतन्त्र समावेशी र प्रतिनिधिमूलक हुन नसकेको;
घ. जनप्रतिनिधि काठमाडौँमुखी भई आफ्नो क्षेत्रको विकास प्रति उदासीन भएको ले चुनावका बेलामा मात्र निर्वाचनमा जाने र जसरी हुन्छ चुनाव जित्ने हत्कण्डा प्रयोग गर्ने परम्परा बसेको र ‘लोकतन्त्र’ का नाममा चुनावी तन्त्र (Electoralism) को अभ्यास भएको ; र
ङ. बसाइँसराइले पहाड र मधेशबीच कटुता पैदा भएको र मधेश, जनजाति, दलित, महिला र अन्य गरिब, पिसिएका र थिचिएका वर्गको उन्नतिमा राज्य पक्षपाती भएको ।

संघीय प्रणालीको आवश्यकता

के संघीय प्रणालीले विभेदको उपर्युक्त समस्याको निक्र्योल गर्न सक्छ ? आखिर संघीय प्रणाली भनेको के हो ? के यसका आधार नेपालमा बलिया छन् ? सम्भव कति छ र यसले ल्याउने नकारात्मक पक्ष के हुन सक्छन् ? यी सबै पक्षको लेखाजोखा त गहन गृह कार्य र अध्ययनबाट हुनसक्छ । तर संघीय प्रणालीको सान्दर्भिकताका विषयमा संक्षिप्त विश्लेषण गर्न भने सकिन्छ ।

संघीय प्रणाली लोकतन्त्रको अभ्यास गर्ने क्रममा सबै पक्ष र क्षेत्रका जनताको पहुँच, शक्ति र साधन/स्रोतमा पुग्नका लागि बृहत् राष्ट्रिय एकता कायम गर्ने परिपाटी हो । एकात्मक प्रणालीलाई मान्दा पनि सबै देशमा एकै किसिमले लागू गर्न सकिँदैन ।

साधारणतया एकैखाले, भाषा, जाति र संस्कृति भएको क्षेत्रमा बसोबास गर्ने नागरिकको पहिचान राख्न र त्यस अनुरुपको सहभागिता गराउनका लागि देशभित्र क्षेत्रीयताको आधार खोजिन्छ । यसरी पहिचान राख्ने र अधिकार सुरक्षित गर्न शासन यन्त्रलाई केन्द्र, क्षेत्र र स्थानीय तहमा विभाजन गरिन्छ । तर मुख्य रूपमा केन्द्र र क्षेत्र-प्रदेश सरकारमा शक्ति र कार्य विभाजन भनेकै संघीय प्रणाली हो । स्थानीय पहिचान र क्षेत्रीयताप्रति बढी भक्ति (Sub-nationalism) ले गर्दा एकात्मक राज्यको साटो क्षेत्रीय प्रणालीको चाहना बढेको हो ।

यसरी संघीय प्रणालीमा केन्द्र र प्रान्तबीच शक्तिको बाँडफाँड हुन्छ । प्रान्त, जिल्ला रग्रामीण तहसम्म शक्ति, साधन, स्रोत बाँडी मिलिजुली शासन गर्ने प्रणालीलाई संघात्मक प्रणाली भनिन्छ । कार्ल जे. फ्रडरिक्का भनाइमा संघीय प्रणाली भन्नाले संवैधानिक शक्तिको विभाजन केन्द्र र अन्य तलका सरकारबीच हुने प्रणाली हो । यसले एकअर्काका शक्तिमा हस्तक्षेप गर्न मिल्दैन तर कतिपय मुलुकमा संघीय प्रणाली भित्रै पनि केन्द्रको मूल भूमिका रहने प्रावधान राखेको पाइन्छ । एकात्मक शासन प्रणालीमा सबै शक्ति (तल देखि माथिसम्म) एकै ठाउँमा सीमित हुने तर संघीय प्रणालीमा प्रदेश सरकारमा पनि केही मुख्य विषय बाहेक अन्यमा प्रादेशिक या क्षेत्रीय सरकारको भूमिका रहन्छ ।

यसको मूल आधार समझदारी  र सहमति हो । अतः संघात्मक व्यवस्थाका केही मुख्य विशेषताहरू छन्ः

क. केन्द्र र अन्य प्रादेशिक एकाइका बीच समझदारीमा आधारित कार्य विभाजन हुन्छ । केन्द्र र प्रादेशिक सरकारबीच शक्ति र काम बाँडिन्छ ।

ख. संघीय प्रणाली केन्द्रले खटाएर दिने व्यवस्था होइन, न त यो नेपालले भन्दै आएको विकेन्द्रित व्यवस्था हो । विकेन्द्रीकरणमा केन्द्रले केही अधिकार स्थानीय निकायलाई दिएको हुन्छ र त्यही अनुसारको साधन/स्रोतको बन्दोबस्त गरेको हुन्छ । संघीय प्रणाली अन्तर्गतको शक्तिको बाँडफाँडमा आफ्नो स्वायत्तता हुन्छ र केन्द्रले हस्तक्षेप गर्ने सम्भावना हुँदैन ।

ग. संघीय प्रणालीको उल्लेख संविधानले गरेको हुन्छ र कुन–कुन शक्ति र कार्य कसको जिम्मा भन्ने पनि प्रस्ट पारिन्छ ।

घ. केन्द्र र प्रदेश या प्रान्तबीच कुनै कुरा मा विवाद भएमा न्यायपालिकाले त्यस्तो विवादको टुङ्गो ल गाउँछ ।

ङ. संघीय प्रणालीमा केन्द्रले शक्ति दिने नभएर संविधानद्वारा नै प्रादेशिक निकायलाई शक्ति दिइन्छ । भारतमा यस्ता शक्तिको बाँडफाँड तीन किसिमले गरिएको छः केन्द्रमा मात्र राखिएका शक्ति र कार्य, प्रान्तमा राखिएका शक्ति र केन्द्र र प्रान्त मिलिजुली प्रयोग गरिने शक्ति । केन्द्रले युद्धको घोषणा गर्न सक्ने, सुरक्षा, अर्थ, परराष्ट्र नीति र अन्य कतिपय विषयमा अधिकार राखेको हुन्छ । अरू मुलुकसित शान्ति सम्झौता गर्नु पर्दा या आणविक मामिला आदिमा केन्द्रले शक्ति राखेको हुन्छ । तर विकास का काम गर्न, विदेशी पूँजी भित्रयाउन  या आकर्षण गर्न, आज प्रान्तीय सरकार पनि संलग्न भएको पाइन्छ ।

केन्द्र र प्रान्तबीच सम्बन्ध

केन्द्र र एकाइबीचको सम्बन्ध सबै ठाउँमा एकै किसिमको हुँदैन । संयुक्त राज्य अमेरिकाको संघीय प्रणालीले प्रान्त (राज्य) लाई धेरै स्वायत्तता दिएको छ । तर उनीहरूको आशय अलग्गिने देखिँदैन । क्यानडाको संघीय प्रणाली पनि अमेरिकाको जस्तो छैन । बहुभाषा, बहुसंस्कृति, बहुजाति भएको समाज मा एकै आधार पाउन गाह्रो हुन्छ । त्यसैले संघीय प्रणाली मिल्दोजुल्दो (Symmetrical) र नमिल्दो (Asymmetrical)  हुन्छ । नेपालको सन्दर्भमा बढी नमिल्दो मात्र होइन, अनौठो सामाजिक बनोट पाइन्छ । जनजाति र मधेशको आफ्नै खालको पहिचान र भिन्नता छ । कुनै एक जाति वा समुदायको वर्चस्व नरहँदा वा साझ भौगोलिक क्षेत्र नहुँदा संघीय प्रणाली निर्धारण गर्ने आधार पाउन अप्ठ्यारो परेको छ । आज एकातिर संघीय प्रणालीप्रति मुलुक प्रतिबद्ध भएको छ भने अर्कातिर नेपालको भौगोलिक बनावट जातीय र भाषिक आधार विभाजित छ । त्यसमा पनि यतिका वर्षको राज्यको साँघुरो सोच र कार्यले क्षेत्र, वर्ग, जातिबीच विश्वसनीयता घटेको छ । संघीय प्रणालीलाई चाहिने जुन सहकार्य र आपसी विश्वास हो, त्यो बनिनसक्दा संघीय प्रणालीमा जाने आधार पहिल्याउन गाह्रो भइराखेको पाइन्छ ।

प्रान्तीय पहिचानका निमित्त पनि सबैसितको आपसी विश्वास र सम्झदारी  चाहिन्छ । नागरिकका अनेक परिचय हुन्छन् । पहिलो त ऊ आफ्नो परिवार अनि गाउँ, जिल्ला, प्रदेश र राज्यको सबैको साझ परिचय हो । यस्तो तह–तहमा बाँडिएको परिचयको बृहत् परिचय नागरिकता हो । तर यदि व्यापक परिचय दिने राज्य विभेदकारी भइदियो भने नागरिक आफ्नो हक, हित, क्षेत्रको उन्नति आदिप्रति सचेत हुन थाल्छ । यसले मान्यता र परिचय खोज्छ । स्वायत्तताको कुरा , शक्ति र स्रोतमा पहुँचको कुरा आउँछ र राज्यसित झ्गडा गर्न थाल्छ ।

नेपालमा संघीय प्रणालीको मागका पछाडि मूल कारण अति केन्द्रीकृत राज्यव्यवस्थाको अन्त्य र राज्यको सर्वसाधारण जनता शक्ति र स्रोतमा पुग्ने प्रक्रियाको खोजी हुन् ।

सबै जातजाति, भाषा, भाषी, संस्कृतिको पहिचान साथै नेपाल राज्यको एकता र अखण्डता कायमै राख्न मधेश, भावर प्रदेश र पहाड अलग्गै एकाइमा बाँड्न सकिँदैन । मधेश प्रदेश भनेर स्वायत्त प्रदेश मानिँदा भित्री–मधेशको (भावर) अस्तित्व रहन गाह्रो पर्छ । वास्तवमा मधेश, पहाड र अन्य क्षेत्रको पहिचान र नेपालको एकता र अखण्डता बनाइराख्न मधेश र पहाडको समझदारी कायम राख्नैपर्छ । मधेशीका चाहना र आकाङ्क्षाका साथै उनीहरूले जनसङ्ख्या अनुकूलको शक्ति र साधनस्रोतमा हिस्सा पाउनुपर्छ । यसको समायोजन गर्न मधेशलाई अलग्गै एकाइका रूपमा नराखी नेपाल राज्यलाई तीन देखि पाँच भौगोलिक प्रदेशमा विभाजन गर्न सकिन्छ । यस्तो विभाजन उत्तर–दक्षिण (vertical) र पूर्व–पश्चिम (Horizontal) आधारमा गर्न सकिन्छ । एक विद्वान्को प्रस्तावमा पाँच प्रदेशमा विभाजन गरिएको पाइन्छ । ती हुन्ः पूर्वाञ्चल प्रदेश, मध्यमाञ्चल प्रदेश, पश्चिमाञ्चल प्रदेश, सुदूरपश्चिमाञ्चल प्रदेश र कर्णाली प्रदेश । यसमा प्रशस्त राजनीतिक गृह कार्य हुनुपर्छ र सबैको हकहितको लेखाजोखा गरी समझदारीमा पुग्न सक्नुपर्छ । सबै जाति, क्षेत्रमा समुदायको समानुपातिक हकहितको यकिन भएका खण्डमा मधेश मात्रै अलग एकाइका रूपमा रहनु हुँदैन । आज मधेश, पहाड, हिमाली सबै क्षेत्र मिली नेपाल बनेकोले एकअर्काका साधन/स्रोतको समुचित वितरण गरिनु पर्छ । पहाडका नदीनाला र अन्य जम्मै प्राकृतिक साधन एकअर्कामा सम्बन्धित छन् । तिनको मिलिजुली उपयोग गर्नु पर्छ । यसलाई ‘सहयोगात्मक संघवाद’ को अति उत्तम नमुना मानिनेछ । अबको नेपालमा पहाडे जातिका केही सम्भ्रान्त वर्गले मात्र राज्यको शक्ति र स्रोत/साधनको उपयोग गर्ने भन्ने कुरा हुँदैन । आज लोकतन्त्रको सही समावेशीकरण र व्यवहार सशक्तिकरणको सिद्धान्त र व्यवहारको कार्यान्वयनमा देखि नैपर्छ ।

संघीय प्रणालीमा ध्यान दिनुपर्ने कुरा

नेपालले आज संघीय प्रणालीमा जाने प्रतिबद्धता जनाएको छ । यस विषयमा विभिन्न मोडल (नमूना ) पनि नआएका होइनन् । तर धेरैजसो मोडल कि त जातीयता कि त क्षेत्रीयतामा आधारित छन् । तर जुनसुकै नमूना  (मोडल) अन्तर्गतको संघीय प्रणालीले निम्न पक्षमा ध्यान पुर्याउनुपर्छः

१) नेपालको एकता र अक्षुण्णतामा आँच नआउने;

२) सबै समुदाय र क्षेत्रबीच समझदारी  र एकता कायम हुनुपर्ने;

३) संघीय प्रणाली तर्जुमा गरिँदा आर्थिक र प्रशासकीय सम्भावना हेरिनुपर्ने; र

४) केन्द्र र संघीय इकाइका बीच कसरी साधन/स्रोतको बाँडफाँड गर्ने ?

यसो गरिँदा नेपालको सांस्कतिक, जातिगत, धार्मिक र क्षेत्रीय विभिन्नता (Diversitties)  को पनि हेक्का राखिनुपर्छ । वास्तवमा संघवाद भनेकै दुई अलग प्रवृत्तिबीच– व्यापक साझ स्वार्थ र स्थानीय स्वायत्तताको– समझ्दारी हो । आजसम्मको नेपालको अनुभवले के देखाउँछ भने स्थानीय या क्षेत्रीय स्रोत/साधन या पूँजी बढी रूपमा केन्द्रका लागि खर्च गरिएको छ र तलका विकास सधैँ माथिका निगाहमा भर परेका छन् । साना–साना विकास का लागि पनि केन्द्रकै मुख ताक्ने बानी बसेको छ । त्यस्तै छ, प्रशासन क्षेत्र पनि । नेपालको इतिहास, शासनतन्त्रको संस्कार र सरकारी शैली अति केन्द्रित भएको ले विकेन्द्रीकरण खाली नाममात्रको रह्यो । अतः राजा महेन्द्रले चलाएको तथाकथित ‘विकेद्रित प्रजातन्त्र’ मा र हालसम्मका अन्य प्रयोगमा पनि केन्द्रीकरणको संस्कारले प्रभुत्व जमाएको पाइन्छ ।

यसै सन्दर्भमा, अरू देशका नमुना पनि हेरिनुपर्छ । भारतको संघीय प्रणाली अन्य देशको जस्तो छैन । भारतमा संविधान निर्माण विषयमा प्रशस्त छलफल भएको पाइन्छ । त्यहाँको भाषा, जाति, धर्म र अन्य कतिपय विविधताले संघीयताको आधार पाएको छ । तर भारतमा सोभियत संघ बन्दाखेरि दिएको ‘आत्मनिर्णयको अधिकार’ प्रान्तलाई दिएको छैन । अतः भारतको संघीय प्रणालीमा पनि एकात्मक प्रणालीको बाहुल्य छ र कतिले यसलाई ‘केन्द्रीकृत संघवाद’ (Centralized federalism) पनि भनेका छन् । के.सी. हवेरले भने ‘अर्ध–संघवाद’ (Quasi-federalism) भनेका छन् । यसले गर्दा आवश्यकता पर्दा केन्द्रले राज्यको शक्तिमा हस्तक्षेप गरेको प्रमाण यत्रतत्र पाइन्छ । तर हिजोआज भने भारतको राजनीतिक नक्सा बदलिएको र केन्द्र पनि अरू क्षेत्रीय दलको बलमा टिकेकाले केन्द्रले जथाभावी राज्य सरकारलाई हटाउन छोडेको छ ।

यसले गर्दा सहकारितामूलक संघवाद (Cooperative Federalism)  को भावना वृद्धि हुँदै गएको पाइन्छ । हुन त कुनै पनि संघीय प्रणाली आपसी सहयोगमा चल्नुपर्ने हुन्छ, किनभने आपसी अविश्वास र कलहले मुलुक नै टुक्रिने डर हुन्छ । सोभियत संघको अन्त्यसँगै पुराना इकाइहरूले आत्मनिर्णयको अधिकार प्रयोग गर्दै अलग्गिएर १५ देश हुन पुगे । यी पनि लेनिनसित गरे कै समझ्दारीका आधारमा सोभियत संघको हिस्सा बनेका थिए ।

संघीय स्वरुप

नेपालमा कस्तो संघीय प्रणाली चाहिन्छ ? नेपालको भौगोलिक वनावट, जातीय, भाषिक र क्षेत्रीय विभिन्नता एकातिर पाइन्छ भने आपसी मेलमिलाप र सहवासको संस्कार अर्कोतिर छ । तर शासनमा एकाधिकारवादी परम्पराले गर्दा आज केही असमझ्दारी बढेको छ । पुरानै खाले सोच राख्नेको लागि यो विखण्डनकारी देखि एको छ भने अरूका लागि नेपाललाई सही रूपमा समावेशी लोकतन्त्रका माध्यमद्वारा एकीकरण गर्ने परिपाटीको थालनी । तर शासक वर्ग या दलका नेतामा नयाँ सोच, अठोट र मार्गदर्शन गर्ने क्षमता विकास हुन सकेन भने यो विखण्डनकारी पनि हुनसक्छ । संघीय प्रणालीका प्रारम्भिक रुप विभिन्न कोणबाट आइरहेका छन् तर कुन चाहिँ उचित समाधानको बाटो हो भन्न चाहिँ सकिएको छैन । किनभने आवेग या भावनामा बगेर मात्र ठोस समाधान आउन सक्तैन । सबै वर्ग, क्षेत्र या समुदायको स्वार्थको रक्षा पनि होस् र नेपाली राज्यको शक्ति पनि यसै आधारमा बढ्न सकोस् भन्ने आधार नै आजको आवश्यकता हो । यसै परिप्रेक्ष्यमा विभिन्न स्वायत्त क्षेत्रका कुरा उठेका छन् । माओवादीले नेपाललाई जातीय र क्षेत्रीयताका आधारमा नौ क्षेत्रमा विभाजन गरेका छन् (हे .तस्बिर) । ती हुन्ः

क. किराँत स्वायत्त क्षेत्र;

ख. तामाङ स्वायत्त क्षेत्र;

ग. तमुवान स्वायत्त क्षेत्र;

घ. नेवार स्वायत्त क्षेत्र;

ङ. मगरात स्वायत्त क्षेत्र;

च. थरुवान स्वायत्त क्षेत्र;

छ. मधेश स्वायत्त क्षेत्र;

ज. भेरी–कर्णाली स्वायत्त क्षेत्र; र

झ्. सेती–महाकाली स्वायत्त क्षेत्र ।

पछिल्ला दुईको भने क्षेत्रीयताका (Territorial) आधारमा विभाजन गरिएको छ । माओवादी मोडलमा संघीय प्रणाली त्यतिखेर नभने पनि आज यो दल संघीय प्रणालीप्रति प्रतिबद्ध छ । अरू दल पनि कुनै न कुनै प्रकारको संघीय प्रणाली हुनुपर्ने कुरा मा एकमत देखिन्छन् ।

जातीय, भाषागत या अन्य सांस्कृतिक आधारमा संघ प्रणाली नबन्ने होइन । वास्तवमा कुनै क्षेत्रमा यस्तो बाहुल्य रहेकै आधारमा प्रादेशिक सरकार बनाइएको पाइन्छ । भारतमा राज्यको (प्रादेशिक) विभाजन भाषागत आधारमा भएको पाइन्छ । तर नेपालमा प्रत्येक क्षेत्रको जातीय वनावट हेर्दा कुनै पनि जातिको वर्चस्व भएको पाइँदैन । झन देशको सम्पूर्ण जनसङ्ख्याको हिसाबले त प्रत्येक जनजातिको सङ्ख्या १० प्रतिशत भन्दा कम छ । क्षेत्री– बाहुनको जनसङ्ख्या करिब ३० प्रतिशत र अन्य जाति, क्षेत्रीय र अन्यको (मुसलमान लगायत) ७० प्रतिशत छ । जनजातिका आधारमा हेरिँदा किराँत स्वायत्त क्षेत्रमा राई र लिम्बू ४८ प्रतिशत र अन्य पहाडे जात र जातिको सङ्ख्या क्रमशः १४.६ प्रतिशत र ३७.२ प्रतिशत छ । यसले राई र लिम्बूको सङ्ख्यालाई उछिनेको पाइन्छ । भाषागत रूपमा राई र लिम्बू २९.४ प्रतिशत र अन्य १३ प्रतिशत छन् । यस क्षेत्रमा नेपाली भाषा बोल्ने ५७.४ प्रतिशत पर्छन् । त्यसमा पनि राईभित्र अनेकथरिका स–साना हाँगाबिँगा छन् । यसले कसरी किराँत क्षेत्र भनेर एक अलग्गै स्वशासित क्षेत्र बन्न सक्छ ? तामाङ बसोबास गरेको क्षेत्रमा जसलाई तामसालिङ स्वशासित क्षेत्र भनिएको छ, ४२.८ प्रतिशत तामाङ र १५.३ प्रतिशत अन्य जातजाति पर्छन् । त्यसभित्र ४१.७ प्रतिशत जातमा विभाजित समूह पर्छन् । नेवार स्वशासित क्षेत्रमा ४३.९ प्रतिशत नेवार, ११.१ प्रतिशत अरू जनजाति समूह र ४४.९ प्रतिशत उच्च जात (बाहुन/क्षेत्री) पर्छन् । तमुवान क्षेत्रमा २३.८ प्रतिशत गुरुङ, १७.९ प्रतिशत अन्य जनजाति समूह र ५३.७ प्रतिशत मगर, १२.४ प्रतिशत दलित र ५१.७ प्रतिशत बाहुन/क्षेत्री पर्छन् ।

अर्को क्षेत्र थरुवान हो, जसमा ४७.६ प्रतिशतथारू, १२.७ अन्य र ३९ प्रतिशत पहाडे बाहुन-क्षेत्री पर्छन् । मधेशी स्वशासित क्षेत्रमा २८.८ प्रतिशत तराईका जातमा विभाजित समूह दलितलगायत), १७.१ प्रतिशत मधेशी जाति, पहाडे बाहुन-क्षेत्री २६.९ प्रतिशत पर्छन् । मैथिली, भोजपुरी र अवधि भाषा बोल्नेको ६९.९ प्रतिशत सङ्ख्या छ भने नेपाली भाषा बोल्ने २५ प्रतिशत । बाँकी ४३ प्रतिशत छन् ।

भेरी-कर्णाली स्वायत्त क्षेत्रमा, पहाडे बाहुन-क्षेत्रीको सङ्ख्या ६७.५ प्रतिशत, दलितको १२.५ प्रतिशत र अन्य जाति १२.९ प्रतिशत छन् । त्यस्तै सेती र महाकाली क्षेत्रमा, पहाडे बाहुन/क्षेत्रीको सङ्ख्या ८५.७ प्रतिशत छ भने दलितको १४.२ प्रतिशत र ९८.३ प्रतिशतले नेपाली भाषा बोल्छन् । अतः माथिका स्वायत्त क्षेत्रमध्ये यी पछिल्ला दुई वटामा मात्र एकरुपता (Homogeneous) र स्वायत्त क्षेत्रको ठोस आधार पाइन्छ । अरू धेरै मोडल (नमुना) ले कि त माओवादी ढाँचामा थपघट गरेको छ कि त क्षेत्रीय विभाजनलाई अझ् परिमार्जन गर्दै राज्यको स्रोत-साधन र शक्तिको न्यायोचित बाँडफाँड गरी संघीय प्रणालीमा सोझै नपुग्दा हुन्छ भन्ने तर्क दिएको पाइन्छ । कसैले हालको ७५ जिल्लालाई घटाई २५ पार्ने र विकेन्द्रीकरण सही रुपमा लागू गर्दा हुने कुरा उठाएका छन् भने कसैले क्षेत्रको सङ्ख्या ५-७ पार्नुपर्ने कुरा उठाएका छन् । नरहरि आचार्य, हर्क गुरुङ, पीताम्बर शर्मा, के.बी. गुरुङ, परि थापा, कुमार योञ्जन,गोविन्द नेउपाने, भवानी बराल, चैतन्य मिश्र, शंकर पोख्रेल, कृष्ण खनाल, महेन्द्र लावती, राजेन्द्र श्रेष्ठ, हरि रोका, अमरेशनारायण झ र अमरेश कुमार सिंहले कि त जातीय कि त क्षेत्रीय आधार देखाएका छन् । आलोक बोहरा र लोकराज बरालको धारणा अलिक फरक छ । मधेश र पहाडको सन्तुलित सम्बन्धमा उनीहरूको जोड छ । तैपनि जातिगत जनसङ्ख्या, भूमि र क्षेत्र, भाषागत क्षेत्रीय पहिचान अर्थात् सांस्कृतिक वर्चस्व र त्यस क्षेत्र भित्रको उत्पीडित वर्गको आधारमा नै राज्यको पुनर्संरचना हुनुपर्छ भन्ने तर्क छ । यस्ता आधार खास गरी संघीय प्रणालीका लागि उचित हुन सक्छन् न कि विकेन्द्रित व्यवस्थाका लागि ।

नेपाल एक ‘बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुसांस्कृतिक र बहुधार्मिक देश हो ।’ सन् १९९० को संविधानले नै यस्तो विविधतालाई स्वीकारेको थियो । तर नेपाल ‘हिन्दूराज्य’ भन्ने संवैधानिक स्वीकारोक्तिले विभिन्न जनजाति, अन्य धार्मिक समुदायलाई स्वीकार्य भएको थिएन । अतः नेपाल धर्म निरपेक्ष राज्य नै हुनुपर्ने कुरा मा जोड थियो । आज यो माग पूरा भएको छ तर यी नयाँ मान्यता र सिद्धान्तलाई कसरी व्यवहारमा उतार्ने हाँक भने ठूलो छ ।

विभिन्न जातजाति र धार्मिक समुदाय हिन्दू, मुसलमान , क्रिस्तान, बुद्धमार्गी आदि नेपालका सबै क्षेत्रमा छरिएका छन् । कुनै एक समूहको जनसङ्ख्याको वर्चस्व छैन । ७५ जिल्लामध्ये क्षेत्री नवौँ जिल्लामा , मगर, थारू, तामाङ, नेवार र गुरुङ १४ जिल्लामा अरूभन्दा अधिक छन् (Majority), पहाडे जनजाति, जात समूहको २८ जिल्लामा बाहुल्य छ भने आठ जिल्लामा जनजाति, मधेशी समूह र एक जिल्लामा जनजाति बहुसङ्ख्यामा छन् । बाँकी रहेका १० जिल्लामा पहाडे र मधेशी समूह प्रत्येक तीन जिल्लामा र

चार जिल्लामा कुनै समूह पनि बहुसङ्ख्यक छैनन् । अतः नेपालमा अल्पसङ्ख्यकले नै बहुजातीय राष्ट्र चलाइरहेछन् ।

यस्तो अप्ठ्यारो सामाजिक, भौगोलिक, राजनीतिक परिवेशमा कसरी संघीय प्रणाली सम्भव हुनसक्छ भन्ने प्रश्न सबैका सामु छ । यति धेरै ढाँचा आइरहेका छन् तर ठोस समाधान भने अझै निकाल्न सकिएको छैन । यतिबेला बहस र भाषण धेरै चलेका छन् र यो हुनु आवश्यक पनि छ । तर राज्य र दलहरूले गहन अध्ययन र चिन्तन गर्न सकेका छैनन् । न त आठ दलको मिलिजुली चलेको सरकारले मधेश, जनजाति, दलित, महिला र अन्य उत्पीडित वर्गको संघीय प्रणालीको मागको उचित समाधान खोज्न सकेको छ । अतः मधेश, जनजाति, दलित सबै आआफ्नो ठाउँ खोज्ने काममा लाग्दा आन्दोलित भएका छन् ।

भारतको अनुभव

के नेपालले भारतको अनुभव लिन सक्छ ? यसका केही पक्ष नेपालका लागि पनि सकारात्मक देखिन्छन् । कुनै रूपमा पनि नेपाली संघीय प्रणाली समझ्दारी र विश्वासबाटै आउनुपर्छ न कि आन्दोलन र दबाबबाट । यसका लागि सहकार्य, वार्ता चल्नु र गहिरो अध्ययन हुनुपर्छ ।

के संघीय प्रणालीले यी समस्याको समाधान निकाल्ला ? यो प्रश्न अब पुरानो भएको छ किनभने कुनै प्रकारको संघीय प्रणाली आजको अठोट भएको छ । नेपालको विशेष परिस्थितिले गर्दा र विश्वका सबै मोडल नियाल्दा सहयोगात्मक संघवाद आधुनिक  कै संरचना बनाउनपट्टि लाग्नुपर्छ । भारतको संघीय प्रणाली नेपालका लागि एक उत्तम नमुना हुनसक्छ तर नेपालको सामाजिक, भौगोलिक र राजनीतिक परिवेश भने भारतको भन्दा भिन्न छ । भारतमा भाषागत आधारलाई मूल रूपमा लिइयो किनभने त्यस्ता क्षेत्र (राज्य) अवस्थित थिए । हुन त अन्य स–साना राज्य पनि छन् तीमध्ये कति सरकारका अधीनमा पर्छन् । अतः राज्यको विभाजनले गर्दा संघीय प्रणाली अँगाल्न सजिलो पारेको हो । कतिले भारतको जस्तो अति विभाजित समाज का लागि सहकारितामा आधारित (Consociational) व्यवस्थाको आवश्यकता परेको मान्छन् । यस मोडलले सबै भाषिक, धार्मिक, समूहहरूलाई समावेश गर्छ, सबैलाई सांस्कृतिक स्वतन्त्रता (Autonomy) दिन्छ, राजनीतिक र प्रशासकीय नियुक्तिमा समानुपातिकमा देखिन्छ र अल्पसङ्ख्यकलाई आफ्ना मुख्य अधिकार र स्वायत्तताका लागि विशेष अधिकार (veto Power) दिन्छ । तर धेरैले कन्सोसियसनल मोडलका आधारमा मात्र अमनचयन कायम हुन सक्तैन भन्ने तर्क उत्तिकै बलियो रूपमा राखेको पाइन्छ । किनभने भारतमा अल्पसङ्ख्यक मुसलमान जहिले पनि बहुसङ्ख्यक हिन्दूबाट त्रसित छन् । अनेक हिन्दू, मुसलमान दङ्गा पनि भइरहन्छन् ।

नेपाली संघका विशेषता

जनसङ्ख्याको वनावट, मधेश, पहाडको नछुट्ने सम्बन्ध (Integral Part), संस्कृति, धर्म र आर्थिक रुपले एकअर्कामा भरपर्ने परम्पराले नेपाली संघीय प्रणाली सहयोगात्मक नै हुनुपर्छ । यस्तो विश्वास र समझ्दारीलाई राष्ट्रिय पूँजीका रूपमा लिइनुपर्छ न कि प्रतिस्पर्धात्मक संघवाद । अतः सहयोगात्मक संघवादको भावना संघीय प्रणालीको आधार हो । तर यस सिद्धान्तलाई आफ्नै सन्दर्भमा व्याख्या र प्रयोग गरेको पाइन्छ । नेपालका सन्दर्भमा सहयोगात्मक संघवादका निम्न विशेषता हुन सक्छन्ः

क. संघीय एकाइको आधार ‘आत्मनिर्णयको अधिकार’ (Right to Self determination) नभई केन्द्र र प्रदेशका बीच शक्ति विभाजन हुनुपर्छ । किनभने अति विभाजित देशका लागि यो राष्ट्रिय विखण्डनको आधार हुनसक्छ । संविधान अर्ध–संघीय र आवश्यक पर्दा केन्द्रले विशेष अधिकार प्रयोग गर्न सक्ने हुँदा व्यावहारिक हुनसक्छ । तर यसो गर्दा भरसक प्रादेशिक सरकारसित परामर्श गर्नु पर्छ ताकि सहयोगात्मक संघवादको भावनाको उल्लङ्घन नहोस् ।

ख. एक स्वतन्त्र राष्ट्रिय आयोगको गठन गर्ने , जसमा देशमा प्रतिष्ठित, इमान्दार योग्य सदस्य रहन सकून् । यस आयोगले प्रदेश र केन्द्रका बीच पर्ने समस्या समाधान गर्न भूमिका खेल्न सकोस् ।

ग. मधेशी, जनजाति र अन्य सबै पक्षबीच अझ् बढी समझ्दारी बढाउने गतिविधि हुनुपर्छ । एकअर्कालाई सम्मान गर्ने र सहकार्य गर्ने परिपाटीको विकास गर्दै लैजान हर नेपालको लोकतान्त्रिक राजनीतिलाई गुणात्मक परिवर्तन गर्न समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली अँगाल्नुपर्छ । जनजाति, मधेशी र अन्य वर्ग र क्षेत्रको माग पूरा हुने र मिलिजुली सरकार चलाउने परिपाटीलाई अझ् विकसित पार्ने । अब पुरानो खालको सोच र संस्कारले सरकार चलाउन सकिँदैन । नयाँ परिपाटी अँगाल्नुपर्ने परिस्थिति बनिसकेको छ ।

ङ. नेपालको एकता र क्षेत्रीय अक्षुण्णता सबैको सरोकारको विषय हुनुपर्छ । यसका लागि सबै क्षेत्र र वर्गले संविधान निर्माण गर्दा प्रतिबद्धता जनाउनुपर्छ ।

च. दलका नेता र अरूले संघीय प्रणालीको महत्व र मान्यता बुझनुपर्छ । पुराना मान्यता र सोचले संघीय प्रणाली चल्न गाह्रो हुन्छ ।

छ. मधेश र पहाडलाई एकअर्कासित सहयोगात्मक सम्बन्ध कायम राख्न पाँच भागमा उत्तर–दक्षिण (Vertical)  र पूर्व–पश्चिम (Horizontal) क्षेत्रीय विभाजन गर्न सकिन्छ । तर ती क्षेत्रभित्र पर्ने प्रत्येक जिल्ला (District) मा साधन–स्रोतको जनसङ्ख्याका आधारमा समानुपातिक ढङ्गले विभाजन हुनुपर्छ । तर प्रत्येक तल्लो इकाइले आफ्नो इलाका विकास गर्न र अन्य गतिविधि गर्न पाउने प्रावधान हुनुपर्छ । यसरी प्रादेशिक र जिल्ला निकाय बनाउन सकिन्छ ।

नेपाली राज्य पुनर्संरचनाका सन्दर्भमा संघीय प्रणालीलाई एक आवश्यक पक्षका रूपमा सबैले मानेका छन् । राज्यमा अल्पसङ्ख्यक र बहुसङ्ख्यकको विभाजन अरू मुलुकको जस्तो नभएको ले पनि सजिलो परेको छ । अन्य जातजाति भन्दा क्षेत्री–बाहुनको सङ्ख्या बढी छ र यो जात देशभरि पाइन्छ पनि तर अब हुने प्रादेशिक विभाजन (संघीय एकाइ) को आधार सम्बन्धित एकाइ भित्रको जातजातिको बनावट अनुसार निर्माण हुनसक्छ । तर सबै समुदायले समानुपातिक आधारमा त्यस प्रदेश भित्रको साधन-स्रोत र शक्तिको प्रयोग गर्न पाउनुपर्छ । यसो गर्दा जातीय आधारमै पनि प्रदेश निर्माण गर्न सकिन्छ तर यस अन्तर्गत कसैले पनि आफू वञ्चित भएको अनुभव गर्ने वातावरण बनाइनुहुन्न ।

अन्त्यमा संघीय प्रणाली खडा गर्न निम्न पक्ष हेरिनुपर्छः

क. संघीय एकाइको आधार (Size) 

ख. कार्यकारिणी र व्यवस्थापकीय अधिकारको बाँडफाँडको प्रकृति,

ग. आर्थिक आर्जनको स्रोतको विभाजन,

घ. न्यायिक र प्रशासकीय सेवाको साझेदारी,

ङ. केन्द्र र क्षेत्रीय सरकारबीच सहज पार्ने यन्त्रको निर्माण,

च. केन्द्रका संस्थाहरूको प्रकृति, र

छ. संविधान संशोधन गर्ने प्रक्रियाको स्पष्टता ।

सम्पूर्ण रूपमा हेरिँदा नेपालमा संघीय प्रणालीको विकल्प नभएको पाइन्छ । यसप्रति मान सिकता बनिसकेको तर कुन नमुना उचित हुन्छ भन्न गाह्रो भएको अवस्था छ । आधुनिक नेपालमा चलेको अति केन्द्रीय शासन तन्त्र, अधिनायकवादी र सामन्ती सोचलेग्रसित वातावरणमा संघीय प्रणाली चलाउन सही रूपमा राज्यको रुपान्तरणको आवश्यकता छ । होइन भने पुरानै रक्सी नयाँ बोतलमा राखेको जस्तो मात्र हुन्छ । यसले राष्ट्र निर्माणको साटो राष्ट्र विखण्डनको स्थिति पनि आउन सक्छ ।   

(राजनीतिशास्त्रका प्राध्यापक बराल नेपाल समसामयिक अध्ययन केन्द्रका कार्यकारी अध्यक्ष हुनुहुन्छ ।  प्रस्तुत आलेख सो केन्द्रद्वारा हालै मात्र प्रकाशित ‘संघीय’ प्रणालीको आवश्यकता’ नामक पुस्तिकाबाट लिइएको हो । 

२०६५ वैशाख अंकमा प्रकाशित । 

commercial commercial commercial commercial